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松本市議会活性化提言  ほとんど却下されてしまいましたが、、

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平成24年3月
松本市議会ステップアップ市民会議 提言書 ( 各論 )


(第二分科会 : 議会機能の強化・議会運営 議会活性化の方策(政策立案のあり方、政務調査費のあり方、決算審査のあり方、わかりやすい一般質問の方法)監視、監査、チェック体制の強化について 


座長代理 小林 修  書記 瀧 文雄   能勢 桂介 藤澤 久敏 百瀬 靖彦 米沢 光夫

はじめに
ステップアップ市民会議は、議長より委嘱を受けた市民委員19名が三分科会に分かれ、与えられた項目を中心に提言に向けて検討を進めている。これは、23年度末を目途とする第1回目の提言である。なお委員の任期は、平成23年9月1日より25年4月30日までである。

 少子高齢化・人口減少とグローバル化という時代の転換点にあって、地方自治体も大きく揺れている。首長は、時代の要請を反映したマニュフェストを掲げて選挙を勝ち抜いている。その首長をトップとする行政機関の舵の切り替えは早い。しかし、議員の合議制による議会は、組織としての主体性を形成しにくいためか、時代対応や市民要望の反映は不十分である。
この現状を、市民に身近な地域課題・社会課題が真剣に論議される議会とその緊張感が反映された市政に対比して考えると、その機会損失は大変大きいといえる。

 以上をふまえ、今日の議会の置かれた状況とそれに至った原因を確かめ、今後の議会のあり方について提言したい。
1 現状と課題の把握
1-1 行政機関と議会の置かれた状況
 首長は、4年ごとに選挙公約(マニュフェスト)を掲げ、対抗馬に競り勝たなければならない。首長になるとは、マニュフェストが市民に原則承認され、次の選挙までの間その実現と行政の執行管理を市民から託されたということである。行政機関にとっては、市民から過去4年間の業績評価がなされ、この先4年間の最高責任者とロードマップが与えられたといえる。これは、行政の事務事業に市民要望や時代の要請が定期に反映されるシステムといえる。
高度経済成長期のお任せ民主主義に比べ、主権者意識、納税者意識の高まった市民と首長や行政機関との緊張関係は、相当高く保たれるようになった。

では、二元代表制といわれる議会はどうだろう。
首長の掲げたマニュフェストを政策として具体化するには時間がかかり、その間社会情勢も変化する。当然、修正や再検討も必要になる。また、通常の自治体業務に生ずる変更等でも、行政にすべて任せておくことは適切ではない。そのときどきの審議と決定は、住民集会に代わる議会が担うのは当然である。

 行政機関の執行状況に関し、機関の自律機能として適切な内部チェックは当然である。他方、外部から住民がチェックすることで、行政機関の適正執行が保たれ、事業の改廃等に好影響を与えることができる。その部分を具体に託されている議会は、本会議や総務委員会、決算特別委員会等を通じ、市民に代わって指摘と提案を積極的、執拗に繰り返していく必要がある。

議会に向けられた市民の目は厳しい。かつては議会がオール与党化していても、議会に対する市民の無関心が助長されるだけだった。しかし、時代の変革期にあって全国で改革派の首長と保守的な議会が対立するようになり、また長期不況のなか市民の困窮度が高まると、「議員定数削減」「報酬削減」、次には「議会不要論」まで言われるようになった。定数削減や議会基本条例の制定など、議会改革が進められてきたにもかかわらずである。
それらの改革は議会の常識でなされてきたものである。それら一連の改革を見ても、形式にこだわる議会の常識と市民の常識の間には、相当な開きがある。市民の代表による議会制民主主義の現場が、市民の常識の外にあるのだ。
議会の本質を再確認し、今後の議会のあり方を探ることと、市民の常識に立つ議会改革は同じことを意味するように思われる。



1-2 行政機関と議会の要約
1-2-1 状況の整理

   市長 行政機関    議員 議会
1制度面  
1-1 選挙 権限等  
・選挙公約=マニュフェスト‥実現性が高い
*時代状況・市民要望に機敏な対応システム ・選挙公約の扱いが極めて不明瞭
・執行機関の長(4年任期)独任制
*執行機関(目的を達成する手段として設ける組織) →明確なビジョンと強い執行能力 ・一般市民の代表31名による合議制 非常勤特別公務員(4年任期) 組織力は極めて弱い
2 現在の状態  
2-1 通常業務面  
・業務の多様化、専門化、組織の巨大化 ・巨大な執行機関を前に、埋没気味
【議案提出】
・本会議への議案の提出は、もっぱら行政側による ・議員は、議会質問の中に自分の考えを折り込み、市の考えを問う形で質問し、執行機関に影響を与えている
【監視】
・外部者も入るなど、一定の緊張感がある監査・評価システム等がある

‥予算査定・予算折衝・決算監査・監査委員制度(議員1名)・松本市行政評価市民委員会・松本市行政改革推進委員会(議員1名)・4年ごとに対抗馬と争う選挙による評価 ・予算審査‥四常任委員会
・決算審査‥決算特別委員会
・執行機関に対する監視機能が不十分
・議会には、選挙以外に自身の活動を監視・評価するシステムがない。その選挙もチェック機能は弱い →外部者も入った監視・評価制度が必要
2-2 民意の反映  
【対市民】
・市民サービスに直結した窓口対応・選挙によるマニュフェストの市民合意、各種委員会・市民会議への市民参画(議員や業界関係者を含む)・パブリックコメント・市長への手紙・ティータイムトーク・市民相談会・ホームページ・広報まつもと等 ・議員や会派の日常活動・陳情・請願・議会報告会・会派による市民懇談会・ステップアップ市民会議・ホームページ・議会だより
・市民サービスに直結した執行機関と異なり、市民との結びつきは弱い
【対町会・町会関係団体・(NPO)】
・大抵、直接の担当課があり、その中に事務局もある ・地元町会・支援団体への報告会
1-2-2 選挙公約と議会不要論の関係
一般的に、「選挙公約」といわれるものが選挙公報に載っている。候補者は同種のパンフレットで有権者に投票を呼び掛ける。その表現内容は、約束します表現のものから議員としてのこだわり風のものまで様々である。これについて当選後、各議員の対応は極めて不明確だ。有権者は、問い詰めることもできずに傍観している。その結果として、議員の自覚と議員に対する有権者の信認は、共に大変軽いものになってしまった。
「選挙公約」の実質が何であれ、議員はそれを看板として戦ってきたのである。「選挙公約」は、議員として立つこだわりの原点であり、存在理由そのものであろう。市民は、その「選挙公約」を棚上げし、是々非々で行政追従してきた議員や議会の体質を根拠に、今日の議会は不要と高吟し始めたのではないか。


1-3 改めて考える 議会とは
1-3-1 積極的・主体的な議会か 追認機関か
議会とは、市民が全員参加する「住民集会」に代わるものである。すなわち、市民の代表として合議することを託された議員達は、知識を深め、住民集会を十二分に代替したと言い得るレベルに議員間討議を高めることが求められる。「選挙公約」を掲げて有権者に訴え、対抗馬を落とすまでして当選してきた議員には、積極的かつ主体的な議会活動を行う責務がある。そのような議員達によって真摯な合議がなされることで、議会制民主主義が成り立つといえる。
議員としての主体性が期待されているということは、議会や会派は、組織としての強さを持ちにくいということでもある。そのため議会内に主体性と積極性が失われ少しでも安易な空気が流れたら、議会は舵とエンジンを失った集団となり、潮に流されてしまう。すなわち、たちまち行政の追認機関、オール与党化するだろう。
実際に、議会は主体的・積極的な論議の場になっているのだろうか。市民は疑っている。

1-3-2 なぜ鷹揚な議員が多いのか
 ここで鷹揚といおうか、人格的に穏やかな議員の心中を掘り下げてみたい。
ア 一般市民の代表(素人)で、任期4年の非常勤の議員。1/31人分の責任しかない。地自法や規則で多くを決められ、議員としてできることは少ない。
イ 議会は対等な立場の議員達(一人社長)による合議制であり、個々の思いが通らないこともある。
ウ 複雑巨大な行政機関は公選の首長が統括責任者。その予算から決算までシステムとして管理されている。業務のチェックは内部チェックのほか、市民・議員・専門家などが関わる監査委員制度や決算特別委員会等がシステム化され、特に問題なく動いている。
エ 行政運営に問題があれば、首長は4年ごとの選挙で対抗馬や市民から厳しい評価を下だされる。それは行政機関に対する評価でもあり、首長も行政機関も緊張感をもって業務に当たることになる。だから議会としては、現状の議会活動によるチェックくらいでいい。議会側の決算監査は、例年のように執行部の説明に質疑を入れるくらいでいいだろう。
オ 議決権は重いから、行政側はちやほやしてくれる。有権者も同様だ。彼らには、もったいぶった態度で存在感は示したい。
カ 一人社長といわれるくらいだから、仕事を強いる上司もいない。常に、自分への甘えが忍び寄ってくる。
キ 選挙公約はもちろん、議会内で角張ったこと筋張ったことを主張したり、真剣に議員の責務を果たそうとすると、会派内や委員会の先輩議員に疎んじられる。是々非々でことに応じているとほめられる。それやこれやで、結果として行政の追認機関といわれても、仕方ないではないか。

これらのことを反映して議員は、議会の権威を笠に鷹揚な態度を取りたくなる。そのため、行政対応などの面で半可通の物知り然とした態度になりやすい。一般市民の代表というのは、市民以上に深く知らなくてはならないのだが、もっと詳しく教えてくれと執拗に食い下がることがおっくうになる。緊張感の不足が原因である。

時代の変革期にあって市民は、明確なビジョンと強い行動力を持つ創業社長然とした議員たちが活躍する劇場型議会を期待するが、サラリーマン社長タイプの議員たちによる是々非々の議会には関心を失っている。

1-3-3 議会に対する市民の不満
ア 議会は、言論の府ともいわれるが、本当か。鷹揚に構えた議員達には、互にぶつかり合う議論を避ける傾向がある。当然議会は形骸化する。
イ 反問権や議員間討議が言われること自体、議会が形骸化している証拠である。
ウ オール与党、行政の追認機関、議会不要論、これらすべては、主体性が乏しく受動的な議員・議会に原因がある。
エ この不景気の中、市民の暮らしを考えれば、議員定数や報酬の半減くらい、自分たちで言い出してもよさそうなものだ。それもできない議会は、たいしたことはない。市役所さえあれば議会はなくても困らない。




2 提 言(実現機関の目安 短期‥1,2年以内 中期‥3年前後 長期‥5年以内)
2-1 これからの議会のあり方
形式主義に陥り形骸化した議会は、直接民主主義の住民集会の理念を踏まえ市民常識に立ち返った議会に改変する必要がある。これにより、主体性にあふれ積極的な議会になるだろう。そうなれば、行政機関は直接影響を受け、より創造性にあふれた松本市がつくられる。パワーのない議会をいいことに、現在の執行機関は及第点レベルでお茶を濁している可能性が高い。

近年、公共施設の建設に関する住民投票を求める市民運動が、いくつも起こっていることでも分かるように、行政と議会の馴れ合い的な決定プロセスへの市民の不信感は特に強まっている。その議会は、住民集会に代わる制度であるにもかかわらず形骸化が進み、市民から遊離し、市民常識の及ばないところとなっている。
議会の活性化には、市民活力の導入が必須である。今後は議会が市民に近づき、市民参画を求めて、住民集会と議会の間にある半間接民主主義といった新しい議会活動に取り組むべきである。
  市民や各種団体から議会への直接の要望等には、一般性・公平性・公共性などでバランスを欠くなど、議会が扱いづらいものも多い。それらは、多様な立場の市民が議会に先立って協議することで対応は可能であり、この部分で議会の仕切りを高くするべきではない。以下は、そのための具体例である。

ア 議会主催の市民集会(タウンミーティング 年一回)
  議会の主催で、市民同士・議員と市民が政策討論を展開する。市民側の一方的な要望、陳情の類もあるだろうが、そこは他の意見を持つ市民との市民間討論で調整を図ることができる。 
イ 市民懇話会(市民の有志、町会連合会、議会 年2回+臨時会)
  不特定の市民の意見を聴き、協議する開かれた中立の機関。議会の外部評価も担う。
ウ 議会は、以上の活動や組織を活用して様々な意見や提案を適切に取り入れ、最後は議会で審議し議決する。
エ 議会には下部機関が設けられないため、連合町会内に設けるなど工夫する。

これにより、市民が議会に参加する場ができ、議会との距離感や不信感も解消される。また、議員による取材・広聴活動は、市民等が地域課題や社会の課題について議会に持ち寄ってくれるため、充実が図られる。

2-2 議会活動の促進
ア 報酬(固定費)は半額とし、活動費とそれに係る手当を厚くする(中期)。
‥ 選挙期間中、候補者の活動は極めて積極的だがそれも当選までである。積極的な
活動を動機づける仕組みとしての提案である。
イ 必要に応じて、議会事務局機能の強化や専門家、市民の活用等で議会活動の強化を図る
(中期)。
‥ これらにより議会が活性化されれば、従来の議員数は不要になる。さらなる定数減が図れれば、緊張感も高まる。
‥ 地方分権論議で議会機能の強化がいわれるが、現在の議会の延長上に強化策は考えられない。まず、筋肉質で緊張感のある議会を立ち上げ、必要に応じて次の対応を考えればよい。
‥ 少数の議員による、密度の濃い議会活動を目指す。その先には議員の専門化や通年議会も視野に入る。

2-3 議会体制の強化と緊張感の導入
ア 正副議長 任期は実質4年。立会演説のある公明選挙とし、会派の力学は抑える。正副議長は、主体性と積極性のある議会づくりに向けた強い意志を持ち、先頭に立たなければならない(短期)。
イ 専門性と責任性を高めるため、常任委員会の委員任期は実質4年とし、2年ごとに半数を入れ替える (短期)。
ウ 行政機関の複雑巨大化に対し、議会はチェック機能を重視し、そこから行政を変えていく。特に委員会活動や決算監査時に、事業の運営状況や課題・必要度等を詳細に確認し、執拗に業績評価や意見していくことで、確かな影響を与えることができる(短期)。
エ 監査体制の強化と監査期間の延長。決算特別委員会は常任委員会に改変し、全議員で構成する(短期)
オ わかりやすい予算・決算書 ‥事業内容と必要性・課題・以前の評価など、とにかく誰にもわかるものを提出させ、丁寧な説明を求める(短期)。
カ 以上のために委員会や議員は、常日頃執拗にジャーナリスト的に取材・調査・研究している必要がある(短期)。
キ 通知簿制度の導入(短中期)
‥ 委員会等及び各議員による自己評価と、市民懇談会(2-1イ)など外部者の入った「議会活動評価委員会」による評価と公表・顕彰。

2-4 形式主義から率直な議論の場へ
   現状
本会議の一括質問一括応答で、質疑応答の多くがかみ合っていない。当然、第二、三回目の質疑応答でも審議は深まらない。
相手の顔が見えない壇上から原稿に頼りながらの質疑応答は、議長の議事運営も含め、形式ばかりが目立つ。率直な議論を避けるために作られた議会形式に見える。また、質問者以外の議員が、議論に参加できず、傍聴に徹しているのも褒められた状態ではない。出席者全員が議会の参加者であるような「住民(代表)会議」になってほしい。
本会議などは、当の議会が所管しているにもかかわらず、その議会が形式に縛られ、踊らされている様に見える。必要なことは、真摯な議論、特に議員間の討議によって高次の決定をもたらすことであり、行政との枠にはまった質疑応答ではない。

ア 本会議
(ア) 議長は、会議の進行役・調整役として、率直な意見交換と議論が深まるよう努める。従来のような、形式張った司会進行では会議の閉塞感を助長し、好ましくない(委員会における委員長も同様)。
(イ) 一問一答の導入(短期)
(ウ) 原稿棒読みの禁止(短期)
(エ) 反問権は廃止。形にとらわれない、自由な討議とする。
(オ) 議会運営委員会は、質疑応答のかみ合い状況を判定するほか、活発な議事展開に向けた環境整備に努める(短期)。

イ 委員会について
委員会でも議員間討議はなされていない。担当課から説明を受けて多少の質疑応答の後、ともかく承認という形がほぼできている。
予め委員会が独自に研究を深め、委員会としての考え方を持ったうえで行政側の提案を審議するのではなく、その場その場で是々非々の「受け流し」対応を取っているように見える。

条例や規則が形式主義を助長しているなら、改正のほか様々な工夫もあり得よう。市政を良くし、生き金・死に金の洗い出しを真剣に考え続けるだけでも議会は活発化し、それが行政に好影響を与える。論議が活発化するということは、論議の前後で各種委員会や会派・個別議員が主体的に調査・研究・検討していることを意味する。現場の声を取材するとか、専門家を招いて勉強を深めるなど真剣な行動が引き起こされるだろう。

   (ア) 委員会の基本イメージを以下とし、委員間討議を深める。本会議も同様(短期)。
1 市側から議案の説明
2 質疑応答 ‥その後、市側は退席か
3 委員間討議 ~決定
   (イ) 広聴会の公述人や参考人は、委員に質疑できないと定められている(委員会条例27
条の2)。このような権威主義的なルールは過去の遺物感が強い。市民常識による精
査を求めたい。


ウ 本会議場の変更(中長期) ‥別図参照
‥形式張った会議場から談論風発の場へ(ホテルの会議場で国際会議といったイメージ)
(ア) 議会と市側がひな壇で向き合い、質問議員が舞台から議員席に向けて演説する不自然に型式張った本会議場を、主に議員同士が論議する場、そこに市側が議案提出者・説明者などの立場で出席しているといった「住民集会」的な形式に改める。
(イ) フラットな床で、序列の生じない円卓会議。
(ウ) 議員の席順は固定しない。そのときどき、くじ引き。
(エ) メインの質問者は決めるとしても、質問者の限定はせず、自由に意見が交わされるようにする。また、質疑応答は、自分の席に座ったまま行う。
 (オ) 形式主義の枠を取り外し、実利優先の市民感覚の本会議場に見直すことは、議会新生を象徴づける出来事として市民の賛同が得られる。改造経費を理由とする抑制的な議論は、現状の議会継続による機会損失を考えればありえないだろう。

2-5 選挙公約への対応
個別議員の選挙公約への対応を、議会活性化に向けた提言に取り上げるのは、一見不適切に見える。しかし、それぞれの議員が選挙公約の扱いを曖昧にすることで、議員は最大依拠する柱を失い、有権者や執行機関に対する議員としての存在感や信頼感も失ってきた。これは、責任ある議員が議員自身をごまかしているのでもあり、議員自身の尊厳上も問題である。
このような状態では、主体的で責任感のある議会活動など及ぶべくもない。市民との関係は、オール与党・行政追認機関から議会不要論まで言われるほどに離れてしまった。
 個別議員は所定の地域や団体と一定のつながりがあるため、市民の反発は緩和される。しかし、市民にとって縁遠い議会には直接的な批判が向けられやすい。このため議会改革を考えるとき、選挙公約は切り離せない課題なのである。

提言(短期)
 選挙公約は、約束的なものから議員としての指針といったものまで様々である。それを議員も市民も頭の中で整理できていないため、混乱を深めている。
 議会としてすべきこと
1 現在の選挙公約について
議員への啓発(公約の整理と公表)。あとは各議員の自覚に任せる。
-1 議員として、公約の内容を分類整理し
-2 実現を目指す項目については、取り組み方法・程度・範囲・スケジュール等を明示
-3 指針といったものについては、その旨と活動状況を明示
2 次回選挙以降について
  選挙用パンフレットの内容が、有権者に誤解を引き起こさないよう対処する。